起草者權威回應慈善法熱點問題: 慈善法對個人救助行為不禁止

【本報綜合報導】3月16日，十二屆全國人大四次會議舉行全體會議，表決通過了慈善法。我國第一部慈善法，經過列入十一屆、十二屆全國人大常委會立法規劃的推動，終於落地開花，並將於9月1日起施行。

在2015年10月30日慈善法草案首次提請審議後的139天時間裏，經過了全國人大常委會、全國人大法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會，最後經過全國人大會議審議，依法有序，層層遞進，在中國立法史上留下了深深的印跡。

“赴廣東深圳、雲南昆明、北京和天津調研，與民政部、財政部、國家稅務總局相關部門負責人多次座談討論，經過常委會的兩次審議、法律委員會的6次審議、大會主席團常務主席會議的3次審議和大會主席團會議的3次審議，並經過全國人大代表的審議和莊重表決，可以說，作為民主立法、科學立法典範的慈善法，是一部成功的法律，實現了慈善制度的頂層設計，構建了我國慈善領域的基本制度。”全國人大常委會法工委原副主任闞珂說。

當《法制日報》記者採訪闞珂的時候，剛剛卸任全國人大常委會法工委副主任的他，本來是不打算再說了，用他自己的話就是“這幾天說得可是夠多了”，但看到當下一些輿論對慈善法的熱議，闞珂在為這部法律能引起人們關注感到欣慰的同時，覺得有必要對一些規定的由來和立法原意作出說明。

“慈善法更多的是規範慈善組織的活動，對它的要求必須更加嚴格。我想，當務之急是準確解讀法律，使各方面很好地理解它、掌握它、把握它。其次，是做好法律實施前的各項準備工作，以便正確有效地實施法律。”闞珂說。

熱點：“管理成本”改為“管理費用”

回應：慈善組織應充分高效用好善款

前後對比慈善法第六十條：原草案中的“管理成本”修改為“管理費用”；慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，修改為“不得低於上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數額的百分之七十；年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十”。

“之所以對年度支出標準和年度管理費用設定了具體的數據，是為了使得法律具有可操作性。在調研過程中，慈善組織和地方政府有關部門都提出了這一要求，希望能夠具體化。因此，這也就有了將二審稿中的授權‘國務院民政部門會同國務院財政、稅務等部門規定’這樣的原則性規定進行了細化。”闞珂解釋。

闞珂指出，在關注法律規定的慈善組織的慈善活動年度支出標準和年度管理費用標準的時候，需要瞭解慈善法規定的兩個相關原則：

一是“慈善組織應當積極開展慈善活動，充分、高效運用慈善財產”。這是要求慈善組織把募集來的財產儘快地用於慈善活動，而不能沉澱太多，應當把募集的社會公共資金及時用到需要的地方。

二是“慈善組織要遵循管理費用最必要原則，厲行節約，減少不必要的開支”。慈善組織在根據自己章程規定的宗旨，儘快將慈善財產用到相應慈善活動和相應慈善領域當中去的同時，要儘量減少不必要開支，節省費用，在辦公、人員出差等費用標準的設定上，都不能是高的標準。

“立法的一個主導思想就是善款要用好並儘量地快用，多做雪中送炭的事情。”闞珂說。

熱點：管理費用標準從15%修改為10%

回應：促進慈善組織規範運作又符合實際

無論是在全國人大會議期間，還是慈善法經大會表決通過後，慈善組織的年度管理費用一直都是備受關注的焦點，而這一規定也是草案實質修改的38處之一。

提請大會審議的慈善法草案，關於年度管理費用的規定是不得超過當年總支出的15%，在最終的表決稿中，這一數據被修改為10%。

事實上，這一數據從設定到調整再到通過，可謂是經歷了一番曲折。

今年1月，全國人大常委會法工委與民政部、財政部、國家稅務總局的有關部門一起專門研究了管理成本的比例問題，並在北京和天津就慈善組織管理成本作了專門調研。在這期間，民政部也對慈善組織管理成本作了測算。

闞珂介紹，調研和測算都發現，募集財產能力強、規模大的基金會，能夠達到國務院《基金會管理條例》中“基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%”的規定，但規模小的基金會要達到管理費用不超過10%，還有一定困難，考慮到要讓這些小的基金會逐漸成長起來，就規定了15%這個數據。

但這一數據在大會審議過程當中，有幾十位代表反對，認為15%的比例太高，建議進行修改，並提出了10%、6%、5%等多個版本的意見。

對於代表的這些意見，全國人大法律委員會在認真研究後認為，確定慈善組織開展慈善活動的支出和管理費用的標準，既要有利於促進慈善組織規範運作，又要符合實際。法律委員會建議將“年度管理費用不得超過當年總支出的15%”修改為“不得超過當年總支出的10%”。

最終，規定這一數據的慈善法草案在大會表決時得以通過。

但考慮到一些特殊情況，尤其是一些小的基金會無法達到10%的管理費用標準而影響慈善工作，慈善法在這方面還作出專門規定，“特殊情況下，年度管理費用難以符合10%的規定的，應當報告其登記的民政部門並向社會公開說明情況”。

“可以說，70%和10%兩個數據的確定，既以現行的《基金會管理條例》相關規定為基礎，又分別開了‘口子’，實現了人大代表提出的修改意見，也能符合實際，最終獲得了大會表決通過，這遵從了科學立法和民主立法的原則。”闞珂說。

“需要說明的是，現在法律規定的10%的管理費用標準，是對具有公開募捐資格的基金會的規定，對於定向募集款物的基金會沒有作這個規定。有關其他的慈善組織的管理費用標準，要由民政部會同財政部、稅務總局等部門根據這樣的原則來作規定。”闞珂說。

“在北京市註冊登記的基金會有378家，其中，公募基金會41家、非公募基金會337家，公募基金會大體占到北京市基金會總數的10%多一點。天津市註冊登記的基金會有64家，其中公募基金會20 家、非公募基金會44家，公募基金會不到整個基金會的三分之一。”闞珂介紹，從全國看，公募基金會占基金會的總數比例其實很低。

熱點：個人不得開展公開募捐

回應：對個人求助行為不禁止

慈善法在對慈善組織進行規範的同時，對於個人公開募捐的行為也作出了禁止性規定。

慈善法第二十六條規定，不具有公開募捐資格的組織或者個人基於慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐並管理募得款物。

從這一規定可以看出，個人公開募捐的行為不被法律所認可，如果個人想公開募捐，還是要通過有資格的慈善組織來開展。“之所以不主張個人去公開募捐，是因為無法對其進行有效監管。”闞珂說。但他同時強調，對於個人的求助行為，慈善法並不禁止。

在近期的輿論熱議中，這條規定之所以反響熱烈，是因為沒能理解個人募捐與個人求助的不同含義。

慈善法規定的慈善募捐，是指慈善組織基於慈善宗旨募集財產的活動。它的受益對象是不特定大多數人，是公益。而個人求助行為，則是為本人需要而募集財產，這是為私益不是公益。

“個人或者親屬遇到困難，個人向社會募集一些錢來解燃眉之急，有人願意捐款幫助，這個可以理解，也很正常，自然人、法人想捐錢給誰都沒有限制。但在善款的使用上，如果出了問題，也很難追究法律責任，通常也只能是進行道德上的譴責。”闞珂說，慈善法的一個立法思路，就是把慈善活動逐步引導到通過慈善組織來做，使慈善事業依法有序健康發展。