最高院法官：執行法官單獨列編，是執行局的改革方向

【編者按：執行難是國內司法實踐中存在的老大難問題，在筆者的印象中，執行工作引起人們的重視是從20世紀80年開始，隨著經濟的發展騰飛及經濟糾紛的繁盛而來，數十年來一直成為影響社會穩定和經濟發展的熱點、難點問題。1999年7月，中共中央（1999）11號檔要求全黨全社會大力解決人民法院執行難問題，十六大 報告中也明確提出要解決執行難問題，各級法院在解決執行難方面也進行了大膽嘗試，但這一難題至今沒有得以解決。

執行難，難在哪里？

原最高人民法院執行局局長劉貴祥參加線上訪談時，曾提到一個數據：2013年全國法院執行案件上升到了283萬件，當事人不主動履行的達70%左右，還大量存在逃避執行、暴力抗拒執行等現象。由此可見，最大的難點在於當事人不配合時如何實施強制執行！為此，建立一支強大的執行隊伍勢在必行。

然而，長期以來法院系統普遍存在重審判輕執行的觀念，認為執行工作是人人都能勝任的簡單工作，審判庭挑剩的低素質人員才安排到執行部門。執行人員素質落 後，執行案件的品質和效率顯著下降，執行過程中索賄、受賄，辦關係案、人情案、金錢案等不良現象滋生蔓延與此不無關係。建立一支單獨的、正規化、專業化、 職業化的法院執行工作隊伍，是從根本上解決執行難這一司法難題的唯一出路。

同時也不能忽視，許多曾經在執行工作中做出優異成績的執行人員，最後因為權力過度集中、缺乏監督、濫用權力而走上犯罪道路。比如曾經享譽全國執行系統的“中國第一執行局長”——原廣東省高院執行局局長楊賢才。

因此，在執行隊伍的建設中，除了執行權與裁決權的嚴格劃分外，對於執行權的監控也必須嚴格，最好是能夠把執行案件過程公開，措施公開，推行執行陽光工程。】

如何建立單獨的法院執行隊伍

具體說來就是要

1.建立單獨職務序列的法院執行員隊伍，執行員既獨立於審判人員，也獨立於司法員警和書記員等法院其他工作員；

2.執行員依法獨立履行強制執行實施權，強制執行生效裁判文書確定的內容；

3.各級法院建立相對獨立的執行機構，執行機構既獨立於審判部門，也獨立於法院司法行政部門；

4.上下級法院執行人員是領導和被領導的關係，下級執行機構應當服從上級執行機構的指揮。

在規定時間內實現基本解決執行難的既定目標，我們亟待建立正規化、專業化、職業化的法院執行工作隊伍。只有建立職責清晰、運行規範、管理科學的執行隊伍，才能為破解執行難問題奠定堅強的組織基礎。

周強院長在今年召開的十二屆全國人大四次會議上，代表最高人民法院作出要“用兩到三年時間基本解決執行難問題”的莊嚴承諾，由此吹響了堅決打贏基本解決執行難這場硬仗的號令。為了從根本上解決執行難這一長期困擾我們的司法難題，在規定時間內實現基本解決執行難的既定目標，我們亟待建立正規化、專業化、職業化的法院執行工作隊伍。只有建立職責清晰、運行規範、管理科學的執行隊伍，才能為破解執行難問題奠定堅強的組織基礎。目前法院人員分類管理改革正在如火如荼地進行，我們應當充分利用這一難得的有利時機，建立和形成一支單獨職務序列的法院執行隊伍，為順利解決執行難問題提供可靠的組織保障。

建立單獨的法院執行隊伍是法律規範的明確要求。我國法律規定，執行員是獨立於法院其他工作群體、履行特定職責的法院專職人員。法院組織法規定，地方各級人民法院設執行員，並且執行員和書記員、司法員警一起作為法院的其他人員，同法院審判人員並列。按照法官法的規定，執行員、書記員、司法行政人員是獨立於法官隊伍之外的專門人員。我國民事訴訟法也規定，法院執行工作由執行員進行；執行措施應當由執行員負責具體實施，一方當事人拒絕履行生效民事判決、裁定的，審判員可以移送執行員執行；執行員接到申請執行書或者移交執行書，應當向被執行人發出執行通知，並可以立即採取強制執行措施。可以看出，我國法律不僅規定法院執行工作由執行員負責，而且要求執行員隊伍應當實行與法官等法院其他工作人員獨立的職務序列。

建立單獨的法院執行隊伍是司法改革的現實需要。十 八屆三中、四中全會明確提出，要“完善司法人員分類管理制度”“實行審判權和執行權相分離的體制改革”。實行審判權和執行權相互分離體制，實際上就是要求法院審判和執行工作在人員、機構和職能等方面相互獨立、互不隸屬。也就是說，案件的審判權由法官行使，執行權由執行員行使；法院審判庭負責案件的審判任務，執行機構負責執行生效裁判；從事案件審判工作的部門不得執行案件，執行案件的機構不得審理和裁判案件。法官和執行員是兩支相互獨立、彼此並列的法院隊伍，它們不能相互混淆、職能交錯。可見，建立獨立的法院執行隊伍是中央司法改革的基本要求。

建立單獨的法院執行隊伍是破解執行難的有效措施。造成執行難問題的原因是多方面的，其中一個重要原因就是缺乏相對獨立的法院執行隊伍。從法院隊伍的現狀來看，有的法院由審判人員從事案件執行工作；有的執行人員沒有經過專業訓練，不具備執行業務技能；有的執行人員沒有正式編制，屬於臨時聘用人員。就整體而言，我國法院還沒有形成正規化、專業化、職業化的執行隊伍。雖然我們不能說，建立獨立的執行隊伍就一定能夠解決執行難問題，但可以肯定的是，沒有正規化、專業化、職業化的執行隊伍，就會嚴重影響和制約執行難問題的解決。從這個意義上講，建立相對獨立的法院執行隊伍，是解決執行難問題的重要基礎和根本途徑。

建立單獨的法院執行隊伍是國際社會的通行規則。由專門機構和專業人員負責案件執行工作，是世界各國的普遍做法。許多國家都建立了獨立於法官的專門執行隊伍，專職從事法院裁判的執行業務。以德國為例，德國法院民事執行事務由執行員負責，執行員按照規定的條件和程式產生，同法官具有平等的法律地位。執行員的主要職責是實施具體的執行行為，如扣押不動產、凍結 帳戶等。但是，在執行過程中如果發生爭議，如執行異議，以及對執行對象的人身和財產權利進行限制或者剝奪時，如發出搜查令、逮捕令等，必須由執行法官作出裁定。簡言之，執行裁決權由法官負責，執行實施權由執行員負責。雖然各國司法制度和執行體制各不相同，但是，在法官負責裁判案件、執行員負責案件執行實施這一點上，可以說世界各國奉行的規則基本上是相通的。

為了徹底解決執行難問題，必須建造正規化、專業化、職業化的法院執行隊伍。具體說來，可以考慮從以下方面著手：

規定執行員的選任制度。法院執行員是不同於法官職業的專門法院隊伍。案件的裁判和執行是兩種不同的職業活動，需要具備不同的專業知識和業務技能，執行員在選任條件和程式方面應當有別於法官的選任。目前我國執行員的選任條件和程式還沒有形成定型的、成熟的具體規範。筆者認為，擔任法院執行員，除應當具有良好的政治素質和良好的品行外，還應當具備一定的法律專業知識。同時，建立全國統一的執行員資格考試制度。全國執行員資格考試不同於全國司法職業考試，擔任執行員應通過全國執行員資格考試，取得執行員資格證書。另外，擬任執行員還應當接受業務培訓，經培訓合格，可以正式被任命為法院執行員。嚴格執行員的任職條件和程式，主要是為了保證執行員具有滿足法院執行工作需要的專業能力和業務素質。

明確執行員的工作職責。法院執行員不是法官，法官行使審判權，執行員行使執行權。執行員的工作職責是由執行權的性質決定的。執行權從根本上看是一種行政權。執行員的基本職責就是保證法院生效裁判得到強制執行。根據我國法院組織法的規定，法院執行員負責辦理民事案件判決和裁定的執行事項，以及刑事案件判決、裁定中關於財產部分的執行事項。在案件執行過程中，如果需要對執行對象的人身權利或者財產權利作出處理決定，如採取查封、扣押、凍結或者搜查、拘留、逮捕措施等，應當由法官作出命令。執行員得到法官的命令後，才能實施具體的執行措施。執行程式中發生的異議或者重大爭議，屬於審判權的範疇，應當由法官進行處理和決定。執行員行使的執行實施權，而不是執行裁決權。

規範執行員的管理機制。由於執行權是行政權，執行體制是一種行政性體制；同時，執行工作將效率價值放在優先位置，因此，上下級法院執行工作應當採取統一管理、統一指揮模式，對執行員可以實行垂直性管理體制。具體說來，就是要建立單獨職務序列的法院執行員隊伍，執行員既獨立於審判人員，也獨立於司法員警和書記員等法院其他工作員；執行員依法獨立履行強制執行實施權，強制執行生效裁判文書確定的內容；各級法院建立相對獨立的執行機構，執行機構既獨立於審判部門，也獨立於法院司法行政部門；上下級法院執行人員是領導和被領導的關係，下級執行機構應當服從上級執行機構的指揮。執行裁決權可以由現有的審判機構的法官分別行使，也可以在執行機構之外設置執行審判機構，由執行審判機構的法官集中行使執行裁決權，從而實現審判權與執行權在法院內部的相對分離。

（最高人民法院執行局葛洪濤博士為本文寫作提供了相關資料，謹此致謝。）

（作者為最高人民法院 胡夏冰；本文原載《人民法院報》2016年08月05日第二版）