再論香港第二十三條立法的必要性（上）

（本報時政評論員 周新政）

日前，香港立法會“港獨”議員引發的爭議再次激起了人們對香港基本法第二十三條立法的熱情。

對於此事件，國務院港澳辦發言人發表談話指出，港獨違反《中華人民共和國憲法》、香港《基本法》及香港有關法律，危害國家主權和安全，損害香港的繁榮穩定，也不符合廣大香港市民的根本利益。強調：“堅決反對在立法會內外任何形式的港獨活動，並堅決支持港府就此依法懲處。”而香港行政長官梁振英則表示，個別候任議員有“港獨”傾向的問題會交由律師處理。

香港有輿論認為梁振英特首的處理手法太軟。對此，筆者的看法是，梁振英特首不得不將“港獨”議員問題交由律師處理的做法，本身就說明了香港缺乏國家安全立法的困境。

實際上，讓人啼笑皆非卻又不得不接受的現實是：在一向以法治社會自詡的香港，無法可依居然成為近年一系列暴力惡性事件的根源。筆者認為，香港特區政府應抓住近年“占中”、“旺角暴亂”、“港獨”等一系列亂象給香港市民造成困擾的時機，變壞事為好事，斷然處置，儘快啟動二十三條立法程式，以便今後可以依法對類似做惡者及時追究責任，杜絕惡性事件的重演，讓法律保護香港社會的秩序、市民的平安與國家的安全。而不再出現違憲的“港獨”分子可當選議員，特區政府卻只能請律師出面處理違反基本法行為的尷尬局面。

一、《基本法》是香港特區合法性與正當性來源，必須得到全面貫徹尊崇。

與舉著民主法治大旗公然違法的一些香蕉人認知不同，維護國家安全的立法從來不是內地社會主義法系的專利，歐美國家並不缺少這方面的立法，以及有法律效力的判例存在，其刑罰也大都相當嚴厲，如美國對叛國罪的最高刑罰就是死刑。

不管在大陸法系還是英美法系，有一個得到公認的原則：權利和義務是相對的，沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利，權利的取得必然有義務的付出，義務的付出也對應權利的取得。

而依照北大學者饒戈平的分析，香港基本法大部分是對香港的授權，只有23條明確講到香港承擔的義務，即是維護國家主權和安全。他認為，香港要全面實施基本法，就應該包括23條立法。“我們不能採取一種選擇性的實施，喜歡的我就實施，不喜歡的、看不上的，我就把它撇在一邊，這不是一種正確的權力義務關係。”

中國是單一制國家，只有一個憲法，一個權力中心。香港是地方政府，本無刑事立法權，其自行立法的法理依據來源於全國人大通過的《基本法》的授權。兩年前，香港著名的“民主鬥士”陳方安生及李柱銘在英國議會外交事務委員會公聽會上，公然要求英國干涉中國內政時，英國議員的答復是以蘇格蘭在英國議會授權下擁有自己的議會為例，說明香港的普通法是源自基本法，而基本法是因為中國憲法而存在，又強調香港並非獨立國家，而是在中國憲法下實行“兩制”。該事件也充分證明，香港特區立法、司法、行政的合法性與正當性來源是《基本法》。

而香港特區在獲得授權的同時，也承擔了相應的責任。如果不能在合理的期限內完成《基本法》所設定的職責與義務，就會給人一種《基本法》條文可以選擇性行使或不必尊重的印象，則香港特區政府賴以成立的法理依據----《基本法》的權威必然受到質疑，進而動搖整個香港特區現行體制架構。

二、香港的自治與繁榮很大程度上依靠的是中央政府的大力支持。

某“港獨”分子曾經公開宣言，他支持“港獨”反中央的原因是“殖民時代”比現在好。港英“殖民時代”是否真的比現在好姑且不論，這位“港獨”分子或許從來沒有想到過，香港即使是在“殖民時代”的繁榮很大程度上也是得益於內地的大力支持。

回歸後，香港能夠擁有相對獨立於中央政府的行政和立法、司法權，無疑更是出於中央對香港特區社會風俗習慣和歷史文化的尊重，對香港居民和特區政府的信任。但單方面的信任並不是長治久安之道，如不能適時進行主動立法；一旦本港出現國家安全方面的重大事件，而特區卻因為無法可依不能自行處理，輕則威信受損，重則可能導致國家出面干涉，事易時移，那時想要如現今這般輕鬆討論立法也不易了。更糟的是，若因此失去中央及內地各界的信任和支持，打破目前來之不易的與內地互敬、互信、互助、互惠的局面，香港的社會秩序與經濟繁榮只怕也難以維持了。

對此，全國港澳研究會副會長劉兆佳在年初就曾經向傳媒表示，儘快立法對香港有利。劉兆佳表示，中央可能擔心香港青少年受到分離主義的影響，抗拒自己的國家，排斥內地同胞，會讓香港分裂，對國家安全構成威脅，甚至被外部勢力利用，讓香港成為反動基地。他認為“中央現在已經將香港的問題越來越從國家安全角度考慮，中西方關係越趨緊張，這個憂慮隨著時間過去而更加嚴重也未定，如果是這樣的情況，儘快完成23條立法，其實是對香港有利，否則如果香港真的出現構成國家安全威脅的情況，我估計中央會直接採取行動，保衛國家安全，如果是這樣，對香港可能更加不利。”

毋庸置疑，維護國家安全法的設立，對部分人的某些自由會造成一定的影響，但自由從來就不是不受干涉的權力，明文立法，知所趨避，對大多數香港人來說，應該是一個較好的選擇。實際上，即使是按照2003年二十三條立法草案的內容來看，如果不是對國家懷有極大的惡意，主動挑釁，無意中觸犯該法的可能性並不大，該法條文即使是較之西方各國的相關立法也還是太寬鬆了。

三、二十三條立法與香港現行法律的比較。

當年香港大律師公會曾就二十三條立法發表意見書，認為該立法雖然部分罪行普通法是沒有的，但香港的現行法律足以涵蓋相關內容；同時認為基於基本法條款制訂的新法不能違反《公民權利和政治權利國際公約》及《約翰尼斯堡原則》等國際條約。那麼，實際情況到底如何？我們可以先看看二十三條立法草案與香港現行法律進行比較。

二十三條的原文是“香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。”

其中，“叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府”四個罪名涉及香港現行的《刑事罪行條例》（1971，第200章）第一部“叛國罪”和“其他反對政府的犯罪”。

叛國：根據二十三條立法草案的內容，現行《刑事罪行條例》中關於叛國罪的定義範圍將會收窄，限於加入或協助與中國交戰的外國軍隊或鼓動外國入侵中國的情況。《刑事罪行條例》中的“叛逆性罪行”、“襲擊國君罪”、“有代價對叛國罪不予檢控罪”和“隱匿叛國罪”將會被取消。這樣的修訂全面證明了一點：二十三條立法的目的並不是要把香港的有關法律變得更加嚴苛，而是根據基本法的要求對原有法律予以檢討和改進，並同時廢除那些殖民地時代遺留下來的、不合時宜或有違當代國際人權標準的法規。

煽動叛亂：煽動叛亂也是現行《刑事罪行條例》中的罪行，源自英國殖民立法的內容十分嚴苛。根據草案的內容，原有的與煽動叛亂有關的條文將會有所放寬。不僅煽動叛亂的定義範圍將會收窄，還會取消持有（管有）煽動性刊物罪。這樣的修訂，其實是有利於香港的資訊自由、言論自由和新聞自由的。

顛覆與分裂國家：這個罪名不存在於香港原有法律中。不少人擔心這樣會導致中國內地法律概念被引進香港，從而損害到“一國兩制”。實際上草案並沒有把內地的標準照搬來香港，這兩項罪的構成元素主要來自香港原有法律。

比如，顛覆和分裂國家罪的一個必要的元素是“進行戰爭”或“使用嚴重危害中華人民共和國的穩定（以顛覆罪而言）或領土完整（以分裂國家罪而言）的武力或嚴重犯罪手段”，而“嚴重犯罪手段”的定義大致上與香港在2002年通過的《聯合國（反恐布主義措施）條例》中對“恐怖主義行為”的定義相同。

竊取國家機密：目前香港適用的是《官方機密條例》處理諜報和非法披露官方數據等罪行。草案的修訂包括：（1）增設一類受保護資料，即《基本法》規定的由中央管理的香港特區事務的資料，例如關於國防和外交資料，如果這些資料的披露危害到或相當可能會危害到國家安全的話。（2）增加一項罪名，就是未經授權而披露在指定的違法情況下取得的受保護資料並造成損害，這些指定的違法情況是電腦駭客行為、盜竊、搶劫、入屋行劫和賄賂。因為原有《條例》只規定公務員自願洩露機密而沒有處理上述違法情況的規定。（3）對《條例》中就“公務人員”的定義予以“本地化”，去除殖民地色彩。

被禁制組織：要求禁止外國的政治性組織或團體在香港進行政治活動，並禁止香港的政治性組織或團體與外國政治性組織或團體建立聯繫。實際上這也不是新的立法，1997年香港回歸時對《社團條例》作出的修訂，已經實施了這些規定。根據這項《條例》，特區政府有權以國家安全為理由禁止某個本地社團的繼續存在。草案只是要求把這項權力進一步具體化和明確化。