國安法立法屬中央事權毋庸質疑

全國人大常委會副委員長王晨向全國人大作關於《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》的說明，其核心內容就是關於制定香港維護國家安全的法律（下稱港區國安法）。

去年10月31日，中共十九屆四中全會公報中有一段話十分醒目：「必須嚴格依照憲法和基本法對香港特別行政區、澳門特別行政區實行管治，維護香港、澳門長期繁榮穩定。建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制。」這清楚表明，完善香港維護國家安全的法律制度和執行制度是對香港實行全面管治權的重要內容之一，不是單純的香港自行管理的事務。

從基本法的角度看，在國家層面制定港區國安法是有原因的。基本法第23條的本意是中央政府授權給香港特區自行制定維護國家安全的法律，這既體現了國家對香港的信任，也是香港維護國安的憲制責任。

然而，香港回歸已經23年，23條立法杳無音信，這是有多種原因造成的，主要是由於「反中亂港」勢力和外部政治勢力的極力阻撓、干擾所致。一方面，23條立法已經不斷被「汙名化」、「妖魔化」；另一方面，「港獨」言行愈演愈烈、恐怖行為不斷出現，反對派利用議會陣地千方百計阻擾政府施政，許多法案被拖延。凡此種種，可以看到，香港自行立法困難重重。就是在這種嚴峻的國安形勢下，全國人大決定制定港區國安法是非常必要的，也是非常適時的。

港區國安法只針對目前最為嚴重的四種罪行：分裂國家、顛覆政權、恐怖活動和境外勢力干預行為。目的就是為特區政府止暴制亂奠定法律基礎，敦促特區政府儘快建立健全國安機制，更便於進一步推動23條立法和其他法律的制定工作。

港區國安法是一部全國性法律。憲法第58條規定：「全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權」。人大常委會制定的全國性法律要在香港實施，必須先符合基本法第18條第三款的規定：人大常委會在徵詢其所屬的香港基本法委員會和香港特區政府的意見後，可對列於本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港自治範圍的法律。

從港區國安法內容看，四項罪名均涉及國家安全的範疇，從嚴格意義上應當歸入其他不屬於香港特區自治範圍的法律中。

為港量身定做可直接實施

在此，香港有些人可能會質疑：港區國安法的內容已經被基本法第23條所涵蓋；而23條屬於香港自行制定的法律。

因此，如何理解港區國安法與23條立法之間的關係就顯得至關重要。

首先，在一般意義上，國家安全立法屬於中央事權，這是毫無疑問的。國家一開始將香港維護國家安全的立法權授予香港自行完成，這既是一種信任，也是一種責任。

其次，國家授權香港自行立法，不表示香港有關國安立法就等於特區自治範圍的事務。國家對香港自行立法既有監督權，也可為香港制定國家安全法律，這是符合「一國」原則的。

第三，由於港區國安法的內容與23條立法的內容並不完全重疊（後者是七種罪），香港依然有憲制責任去完成23條下其他內容的立法工作。

既然港區國安法可以作為全國性法律列入基本法附件三，那麼，接下來要考慮的就是基本法第18條第二款的規定：凡列於本法附件三之法律，由香港在當地公佈或立法實施。這裏指出了兩種實施的方法：一種是在當地公佈實施；另一種是立法實施。為什麼列入附件三的全國性法律要由香港本地立法轉化，那主要是因為按照「一國兩制」的精神，原全國性法律中涉及社會主義制度的內容要轉化為符合香港資本主義制度的內容。但是，由於港區國安法是為香港量身定做的，因此，在立法的過程中不僅會徵詢香港基本法委員會和特區政府的意見，也會廣泛聽取港區人大代表和香港政協委員的意見，同時會考慮香港普通法的一些原則和做法。

鑒於這部全國性法律已經是港區國安法，因此只需要由特區政府公佈實施即可。例如，在1997年7月1日第八屆全國人大常委會第二十六次會議上，在徵詢香港基本法委員會和特區政府的意見後，通過將以下全國性法律加入列於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件三的全國性法律：（1）《中華人民共和國國旗法》；（2）《中華人民共和國國徽法》；（3）《中華人民共和國領海和毗連區法》；（4）《中華人民共和國香港特別行政區駐軍法》；及（5）《中華人民共和國領事特權與豁免條例》。因此，時任政長官董建華公佈：列於各附表的上述全國性法律自1997年7月1日起在香港實施。

全國港澳研究會理事、香港法學交流基金會高級顧問